在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人拿着两份文件来问：“这两个都是政府发的，到底哪个更有法律效力？哪个我能去告它？”一份可能叫作《XX市城市管理实施办法》，省长签署命令发布；另一份则是《XX市XX区关于加强沿街商铺管理的通知》，盖着区政府的红章。
这两类文件，在法律上有着截然不同的身份——前者属于“规章”，后者属于“规范性文件”（俗称“红头文件”）。它们之间的区别，直接关系到行政机关的执法权限，也直接关系到老百姓在遇到不公时能走什么法律途径。今天，四川北展律师事务所就从实务角度，为您把这层关系彻底理清楚。
第一重区别，在于制定主体的法律级别完全不同。
规章的制定者有着严格的法律限定。地方政府规章只能由省、自治区、直辖市人民政府以及设区的市、自治州人民政府制定；部门规章则只能由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的国务院直属机构制定。换句话说，能够制定规章的，必须是省级政府、设区的市政府以及国务院部门这一层级的机关。
而规范性文件的制定主体要宽泛得多。从省、市、县各级政府，到乡镇人民政府，再到政府的工作部门、派出机关，甚至法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，都可以在各自职权范围内制定规范性文件。正因如此，您在日常生活中接触到的“红头文件”，绝大多数都属于规范性文件，而非规章。
第二重区别，也是影响最为深远的一点，在于它们“能规定什么”有着本质不同。
规章属于广义上的“法”，因此依法可以设定一定的行政处罚——地方政府规章可以设定警告、通报批评以及一定数额罚款的行政处罚，罚款限额由省级人大常委会规定；部门规章也可以设定警告、通报批评和一定数额罚款。规章还可以依法规定行政许可的委托实施等事项。
但规范性文件则被套上了“紧箍咒”。根据法律规定，规范性文件不得设定行政处罚、不得设定行政强制措施、不得设定行政许可，也不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。换言之，如果一份文件规定了罚款、吊销许可证、查封扣押财产、增设审批条件等内容，那么这份文件大概率是规章而非规范性文件；反过来，如果一份红头文件中出现了上述内容，那它很可能已经涉嫌违法。
第三重区别，在于制定程序的严格程度天差地别。
规章的制定必须走完整的立法程序——从立项、起草、征求意见、审查、集体讨论到最终由首长签署命令予以公布，每一个环节都有严格的法定要求，程序周期较长。
规范性文件的制定程序虽然也有法定要求——包括评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议等——但整体上比规章的立法程序要简化得多，制定周期也相对较短。这是两者在程序上的又一显著区别。
第四重区别，在于名称规范和有效期的不同。
规章的名称一般称为“规定”或“办法”，并且明确规定不能称“条例”。规章由本部门首长或者省长、市长签署命令予以公布，公布后须及时在政府公报、部门网站等载体上刊载。
规范性文件的名称则灵活得多，可以称为“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”等等。同时，规范性文件一般有一个固定的有效期——通常不超过五年，如果冠以“暂行”或“试行”的，有效期一般不超过两年。而规章则没有这种固定有效期的限制。
第五重区别，也是最值得您关注的核心实务问题——法律救济途径完全不同。
如果老百姓认为一份规章的内容不合法，能不能在法院起诉它？答案是：不能直接起诉规章，也不能在行政诉讼中申请对规章进行附带审查。法院审理行政案件时，对规章的态度是“参照”——即法院认为规章合法的，可以作为裁判依据；认为不合法的，可以不适用，但无权直接宣告规章无效或撤销规章。
但如果是规范性文件，情况就完全不同了。根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。行政复议机关有权对规范性文件进行审查，发现不合法的，应当依法予以纠正。这是法律赋予老百姓监督“红头文件”合法性的一个重要武器。
总结来说，规章是“准立法”，制定门槛高、法律效力强，但不能直接对它提起复议审查；而规范性文件是行政管理工具，制定门槛相对较低，但一旦违法，老百姓有明确的救济途径可以申请附带审查。
如果您在生活中遇到了因规章或规范性文件引发的法律困扰，比如行政处罚依据是否合法、红头文件是否越权等，欢迎咨询四川北展律师事务所，我们将以专业视角为您剖析法律风险、维护合法权益。
咨询热线： 18180655315
律所地址： 成都市金牛区量力钢材市场量力钢铁交易大厦A座10楼1003号