在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人拿着红头文件来问：“这个文件跟省里的规定不一样，我该听谁的？”也有人质疑某份文件的规定与法律相抵触，却不知道该怎么处理。这些问题都指向同一个核心困境——当一份红头文件与上位法发生冲突时，老百姓到底能怎么办？
今天，四川北展律师事务所就从法律实务角度，为您讲清楚当规范性文件与上位法“打架”时，该如何识别、如何应对。
首先需要明确的是，当下位法与上位法冲突时，上位法优于下位法是铁律。
我国法律体系有着清晰的效力层级划分。法律由全国人大及其常委会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由省级人大及其常委会制定，地方政府规章由省级政府和设区的市政府制定。在这个层级体系中，下一层级的规范不得与上一层级的规范相抵触，这是法治统一原则的基石。当不同效力等级的法律规范发生冲突时，下一等级的法律规范自然无效，而无须有权机关作出明确宣布。
具体到规范性文件，它在效力层级上低于法律、法规和规章。如果一份规范性文件的规定与上位法不一致，这份文件的内容就存在合法性问题，不应被适用。
如何判断规范性文件是否与上位法冲突？
四川省人大常委会备案审查条例对此有明确规定。在审查中，发现规范性文件存在以下情形的，应当提出意见：与法律、法规的规定不一致，或者与法律、法规的立法目的、原则相违背，旨在抵消、改变或者规避法律、法规的规定。此外，超越法定权限减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等，同样属于与上位法相抵触的情形。
实务中，这类冲突并不罕见。2025年，四川省人大常委会在备案审查中发现，某市政府规章超越法定权限，对生活垃圾分类收集、运输、处理等行为设定了行政处罚，而固体废物污染环境防治法对相关行为并未设定行政处罚。经审查认定该规章违法，该市政府正在按程序对其进行修改。
另一个典型案例是某市的《全域禁止燃放烟花爆竹工作方案》。2025年4月，省人大常委会法工委收到19家烟花爆竹企业联合审查建议，经审查该文件与上位法规定不符。当年9月，该市政府废止了原方案，并对禁燃禁放区域、时段进行了重新划定。
遇到这样的冲突文件，老百姓有哪些救济途径？
第一条途径，是在行政复议中申请附带审查。
根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。行政复议机关受理后，应当对规范性文件进行审查，发现不合法的，应当依法予以纠正。
第二条途径，是在行政诉讼中提出附带审查。
2014年修订的《行政诉讼法》正式将规范性文件附带审查制度纳入了法律框架。当事人可以在对行政行为提起诉讼时，一并对该行政行为所依据的规范性文件（不含规章）请求法院进行审查。法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，但无权直接宣告文件无效。这一制度与行政复议的附带审查形成衔接，共同构成了对规范性文件的监督体系。
第三条途径，是向备案审查机关提出审查建议。
任何公民、法人和其他组织认为规范性文件存在不合法情形的，都可以向有权审查的机关提出审查建议。备案审查机关收到审查建议后，应当进行审查。经审查认定规范性文件应当予以纠正的，首先与制定机关沟通，要求其及时修改或废止；制定机关不同意的，可以提出书面审查意见督促其整改；制定机关逾期不改的，可以依法提请撤销。
此外，各级人大常委会还可以主动开展备案审查。
备案审查制度实行“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则。备案审查工作机构对报送备案的规范性文件进行主动审查，发现合法性问题的，依照法定程序处理。2025年，四川省人大常委会共接收规范性文件备案113件，对18件报备不规范文件及时督促纠正；全年收到公民、法人和其他组织审查建议15件，全部及时提出审查意见并反馈。
总结来说，当规范性文件与上位法冲突时，最终结果是“违法文件不得作为行政管理依据”。 如果您遇到这类情形，可以通过行政复议附带审查、行政诉讼附带审查、直接向备案审查机关提出审查建议等方式寻求救济。
如果您在生活中遇到了与上位法冲突的红头文件，或者因此遭遇了不公，欢迎咨询四川北展律师事务所，我们将为您提供专业的合法性评估和维权建议。
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