在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人来问：“我申请附带审查那个红头文件，需要我拿出证据证明它违法吗？”也有人困惑：“被告提供的文件自己就是制定机关，这能算证据吗？”
这些问题都指向附带审查制度中一个核心问题——举证责任到底在谁。今天，四川北展律师事务所就从《行政诉讼法》和最高人民法院的判例出发，为您讲清楚这个问题。
答案分为两个层面：被告承担提供规范性文件的举证责任；文件是否合法的判断，由法院依法审查，不适用传统“谁主张谁举证”规则。
第一个层面，被告有法定举证义务提供其所依据的规范性文件。
《行政诉讼法》明确规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一条第一款进一步细化：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。
这意味着，行政机关在诉讼中不仅要提交事实证据，还必须一并提交作为其行为依据的红头文件。如果被告未按时提交，该文件将不能作为认定行政行为合法的依据。
第二个层面，规范性文件“是否合法”的判断，举证责任不同于普通事实问题。
最高人民法院在相关判例中指出，尽管规范性文件在严格意义上并非证据，但《行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论。对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查，应当参照适用证据规则。
关于文件是否合法——即是否超越职权、是否违反上位法、是否程序违法等问题——有学者观点认为，原告应对附带审查承担一定的证明责任。但权威观点同时明确，不能要求原告承担规范性文件是否合法的全部举证责任，而被告如果不是文件制定主体，举证能力又非常有限。在这种情况下，原、被告可以各自提交证据证明自己的主张，在双方均未提交足够证据时，需由人民法院依职权调查取证。
实践中还存在一个需要关注的情形：被告自身并非文件制定机关时，举证能力受限。
有实务观察指出，当被告不是规范性文件的制定机关时，其举证能力非常有限；而规范性文件的制定机关并非案件的当事人，法院无法直接要求其参与举证。对此，有建议提出，在被告无法提交证据的情况下，法院应当通知文件制定机关就原告的请求作出书面说明，并提供相关证据材料。
总结来说，规范性文件附带审查中，被告承担提供文件及其关联性的举证责任，负有不提交的不利后果；但文件是否违法的实质判断，需要法院结合原被告双方提交的材料以及依职权调查来综合完成，不能简单套用“谁主张谁举证”的规则。
如果您在行政诉讼或行政复议中需要对规范性文件提出附带审查申请，或者对举证责任问题存有疑问，欢迎咨询四川北展律师事务所，我们将为您提供专业的法律评估和诉讼策略指导。
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