“我们公司因为一次轻微违规，被市监局罚了好几万。处罚决定书说罚款数额是依据省里的‘XX行政处罚裁量基准’算出来的。这份文件我们从来没见过，它凭什么规定要罚多少钱？合法吗？”
这是我们在四川北展律师事务所处理行政处罚案件时，经常听到的企业疑问。答案很明确：不行，但可以。
罚款标准必须由法律、法规或规章设定，纯粹的规范性文件不能创设罚款。但它可以在上位法设定的幅度内，对如何适用罚款进行具体化、标准化——这就是“裁量基准”的角色。
一、罚款只能由法律、法规、规章设定
《行政处罚法》第十六条明确规定：“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”-2 这意味着，一份“红头文件”（规范性文件）本身不能创造一个新的罚款项目。
国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）进一步细化：法律、法规对违法行为已作规定但未设罚款的，规章不得增设罚款；规章设罚款的，要在规定的罚款限额内作出具体规定-1-4。
结论： 罚款的“源头”必须是法律、法规或规章。一份文件如果只是某部门的规范性文件，没有上位法授权，就无权规定“违反XX罚X元”。
二、裁量基准：规范性文件的正确定位
既然规范性文件不能设罚款，那我们在处罚决定书中经常看到的“XX裁量基准”是什么？
它是“执行尺子”，不是“法律源头”。 它的作用是：在上位法已经规定了罚款幅度（比如“处1万元以上10万元以下罚款”）的前提下，进一步细化不同情节对应具体多少金额，以减少执法随意性-3-5。
以四川为例：
四川省生态环境厅的新版《裁量基准》，是在生态环境法典已规定罚款种类和幅度的基础上，通过通用裁量因子和专用裁量表，为执法人员提供精确计算罚款金额的依据-3-7。
四川省商务厅、经济和信息化厅等部门也都有各自的行政处罚裁量权基准-9-10。
这些裁量基准的本质都是规范性文件，它们不能创设罚款，但可以对已有法定罚款进行细化、量化。
三、如何判断“依据裁量基准”作出的处罚是否合法？
关键在于：处罚决定书的“根”在哪里？
一份合法的处罚决定，其逻辑链条应该是：
依据《XX法》第X条：该法条创设了某项违法行为，并规定了罚款幅度。这是处罚的法律依据。
参照《XX裁量基准》：该基准将法定幅度细化为不同情节下的具体数额。这是执法机关在法定幅度内作出具体处罚决定的计算标准。
核心判断标准： 处罚决定书如果只写“依据XX裁量基准”，而没有引用任何法律、法规或规章的具体条款，这份处罚就“没有法定依据”，可能被确认无效或被撤销。
总结
罚款标准不能由规范性文件“从无到有”地创设，只能由法律、法规、规章设定。 规范性文件（裁量基准）的正确角色是“执行尺子”——在上位法划定的框架内，让罚款数额的计算更加精准和统一。如果您收到的处罚决定只提“裁量基准”而不提具体法律条款，其合法性就存在重大问题。
如果您因一份依据不明的裁量基准而被处罚，或对罚款数额的计算方式存疑，欢迎联系我们。
联系我们，获取一对一咨询：
咨询热线/微信：18180655315
律所地址： 成都市金牛区量力钢材市场量力钢铁交易大厦A座10楼1003号
官网： https://mylawday.net/ ｜ https://bzlex.com