“我们公司想参与一个项目投标，却被一份文件要求缴纳一笔不小的保证金。政府文件里白纸黑字写着的，难道还能不合法？”

这是我们在四川北展律师事务所处理企业合规事务时，经常听到的困惑。答案是：不一定合法。 一份规范性文件能否要求交保证金，取决于其是否有明确的法律、行政法规或国务院规定作为依据，以及设定的保证金类型是否属于国家允许的范围。

国务院早已明确要求清理规范各类保证金，严禁在法律规定之外新设保证金项目-8。

一、法律如何规定保证金的设定权限？

保证金制度在行政管理中被广泛采用，但因其对经营者施加了资金负担，设定权限受到严格限制。

1. 核心原则：必须有法定依据

《优化营商环境条例》明确禁止违法设立或在目录清单之外执行涉企保证金-10。各地在规范性文件审查中也普遍遵循这一原则。例如，泸州市在2020年规范性文件审查通报中，就将“违规收取保证金”列为需要纠正的典型问题-1。公平竞争审查制度也明确规定：不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留各类保证金-4-6-7。

2. 四川本地的具体实践

以公路水运工程领域为例，《四川省公路水运工程建设项目保证金管理办法》作为规范性文件，对保证金的设定作出了严格限定：明确允许收取的保证金仅限于投标保证金、履约保证金、质量保证金、农民工工资保证金四类，并规定任何单位和个人不得以任何形式新设立保证金项目-5-8-11。

这一规定本身就印证了：只有依法依规设定的保证金项目才是合法的，并非一份文件可以任意创设。

二、什么情况下交保证金是合法的？

判断是否合法，可以看两点：

有上位法依据：如《招标投标法》《政府采购法》等对投标保证金的规定，或《保障农民工工资支付条例》对工资保证金的规定-5-8。这些保证金由国家层面统一设定。

属于国家或省级目录清单内的项目：国务院及省级政府会公布涉企保证金目录清单，清单之外的保证金，企业有权拒绝缴纳-10。

三、如何判断一份文件要求交保证金是否合法？

您可以按以下步骤自查：

查依据：看文件是否明确引用了法律、行政法规或国务院文件作为设定依据。如果只字未提，或只引用另一份更低层级的文件，合法性存疑。

查清单：查找国务院或四川省政府公布的“涉企保证金目录清单”，看要求缴纳的保证金类型是否在清单内。

查范围：即使是合法存在的保证金类型（如投标保证金），文件也不能随意提高比例或增设缴纳条件。

四、如果被依据不合法的文件要求交保证金，怎么办？

如果一份缺乏上位法依据的规范性文件要求您缴纳保证金，您可以：

提出异议：在招投标或行政审批过程中，向作出要求的机关或其上级机关书面提出异议，指出其文件依据不合法。

申请行政复议：如果行政机关依据该文件作出了具体行政行为（如“没收保证金”），您可以在法定期限内申请行政复议。广东高院曾有判例认定，依据地方政府规定“没收投标保证金”的行为无效-9。在申请复议时，可以一并向复议机关提出对该规范性文件进行附带审查的申请。

启动文件清理建议：根据四川省规定，公民或企业可以向制定机关或备案审查机关提出审查建议，要求对违法设定保证金的文件予以纠正或废止-1。

总结

一份“红头文件”无权随意创设新的保证金项目。 要求企业缴纳保证金，必须有法律、行政法规或国务院规定作为依据，并严格限定在国家及省级目录清单范围内。如果您遇到的保证金要求“凭空出现”，其合法性就存在重大问题，完全有权提出质疑。

如果您因文件依据问题被要求缴纳不合理保证金，或对此类文件合法性存疑，欢迎联系我们。

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