在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人来问：“我觉得市里发的那个红头文件不合法，但我还没收到任何处罚决定，能直接申请审查吗？”也有人困惑：“是不是非得等到被罚了、被许可卡住了，才能去质疑这个文件？”
这个问题的答案是肯定的——即使没有打官司，也可以直接申请审查。 法律为老百姓提供了两条并行的监督通道：一条是“行政复议附带审查”，需要先有具体行政行为；另一条就是“直接申请审查”，不需要有任何官司在身。
第一条通道：向文件制定机关或备案审查部门直接提出审查申请。
这是不需要打官司就能用的主要途径。根据《四川省行政规范性文件管理办法》的规定，认为规范性文件违法的公民、法人和其他组织，可以向制定机关提出审查申请，由制定机关在法定期限内处理；也可以直接向有审查权的备案审查部门提出。
绵阳市司法局出台的《行政规范性文件建议审查处理办法》对此有详细规定：申请人认为行政规范性文件存在违法情形的，可以通过当面递交、邮寄或者电子邮件等方式，向制定机关或者备案审查部门提出书面申请。申请书中需要载明申请人的基本信息、建议审查的文件名称和文号、审查的理由和依据等内容。
第二条通道：向人大常委会提出审查建议。
如果认为某份规范性文件与上位法相抵触，还可以向有权审查的人大常委会提出书面审查建议。广东省备案审查条例明确规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件不合法的，可以向接受该规范性文件备案的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议。江苏省同样规定，国家机关、社会团体、企业事业组织和公民对本级人大常委会接收备案的规范性文件，可以向人大常委会提出审查建议。
全国人大常委会的数据显示，这类审查建议的数量近年来持续攀升。十三届全国人大以来，全国人大常委会收到公民、组织提出审查建议共17769件，其中2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件。这说明，向人大提出审查建议已经成为民众表达诉求、监督红头文件合法性的重要渠道。
可以直接提出审查申请的“违法情形”有哪些？
综合各地规定，主要包括：超过有效期仍在实施的；制定主体不合法的；不符合制定机关法定职权的；内容与法律、法规、规章和国家政策规定相抵触的；违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项的；没有法律、法规依据作出减损合法权益或者增加义务的；未履行公开征求意见、合法性审核等制定程序的；增加办理行政许可事项条件的；要求出具循环证明、重复证明、无谓证明的；未明确施行时间或者有效期的；多个文件就同一事项规定不一致的；以及其他不适当的情形。
申请之后会有什么结果？
受理机关收到申请后，一般会在五个工作日内对申请材料进行形式审查。审查机构会依法对文件进行审查，如果发现文件确实存在违法情形，会要求制定机关修改或废止；如果文件合法，也会将审查结论告知申请人。各地规定的审查期限有所不同，甘肃省规定相关专工委收到审查要求或建议后六十日内提出书面审查意见，最长不超过九十日；常山县规定六十日内研究处理，情况复杂可延长三十日。
需要注意的一个区别：异议审查与附带审查。
行政复议附带审查必须在对具体行政行为申请复议时一并提出，而异议审查不需要有具体行政行为作为前提。此外，附带审查的申请主体必须是复议案件的申请人，而异议审查对申请主体没有限制，任何公民、法人或者其他组织均可提出。
总结来说，对规范性文件有异议但没打官司，完全可以申请审查。可以通过向制定机关或备案审查部门提出审查申请，也可以向人大常委会提出审查建议。这项制度的设计初衷，就是为了让老百姓在“还没被罚”的时候，就能从源头监督红头文件的合法性。
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