“我们公司因一份‘红头文件’的规定被处罚了。我们觉得这份文件本身可能不合法，在起诉处罚决定时，能不能同时要求法院好好审审这份文件？法院是会认真审查，还是走个过场？”

这是我们在四川北展律师事务所处理行政争议案件时，经常听到的疑问。答案是：法院会进行审查，但这种审查是“附带性”的，审查强度有一定限度，且近年来正呈现出从形式审查走向实质审查的趋势。

法院的审查强度，简单来说，是“能审，但审得有限制”。以下为你详解其边界与深度。

一、审查的“有限性”：不能单独告“红头文件”

首先需要明确的是，法院对规范性文件的审查是“附带”的。根据《行政诉讼法》第五十三条，公民、法人或其他组织不能单独就一份规范性文件向法院起诉，只能在针对具体行政行为（如处罚决定、许可决定）提起诉讼时，一并请求审查该行为所依据的规范性文件。

“附带”的三层含义：审查对象的附带性（必须是作为被诉行为直接依据的文件）、审查模式的附带性（必须依附于对行政行为合法性的审理）、审查结果的附带性（审查结论仅影响本案是否适用该文件）。

审查范围：可审查的是规章以下的规范性文件，即国务院部门、地方各级政府及其部门制定的“红头文件”，不包括法律、法规和规章本身。

二、审查强度的演变：从“形式判断”走向“实质审查”

1. 传统的“形式审查”

过去，法院对规范性文件的审查，倾向于采取一种谦抑的姿态。有研究指出，法院通常仅对争议条款是否与上位法相抵触作形式判断，并倾向于尊重行政机关的决定。这主要基于一种“依据与不抵触”框架。

2. 发展趋势：审查强度的“实质化”

近年来的司法实践和学术讨论，都表现出法院审查正变得更加深入和实质化。法院不再仅仅停留于字面是否“抵触”，而是会考察更多因素：

引入比例原则：在一些案件中，法院开始运用比例原则进行审查，即不仅看有无上位法依据，还会评估文件所采取的手段是否有助于达成目的、是否对公民权利造成了过度侵害。

关注“间接抵触”：即使上位法规定模糊或存在空白，法院也可能通过审查文件规定是否违背上位法的原则和精神、是否考虑了相关因素、是否明显不当等，来认定其合法性。这体现了从“依据与不抵触”向更全面的“合法性要件”审查框架的演进。

三、审查的具体内容：审什么，怎么审？

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条及相关司法实践，法院主要从以下几个方面进行审查-4-5-10：

四、审查的结果：能推翻整份文件吗？

法院审查后，可能的处理方式如下：

不作为依据：如果认为规范性文件不合法，不能判决撤销或宣告其无效，而是“不作为认定行政行为合法的依据”。这意味着，在您的案件中，该文件不能用来支持处罚决定。

提出司法建议：作出生效判决的法院可以向文件制定机关提出修改或废止该规范性文件的司法建议，并可以抄送其上级机关。

总结

法院对规范性文件的审查，是一种“附带的、有限度的”审查，但审查的深度正在加强，从形式合法性走向实质合法性审查。 审查聚焦于制定权限、程序和内容是否与上位法抵触。虽然法院不能在判决中直接废止一份“红头文件”，但可以通过“不作为依据”和“司法建议”的方式，在个案中否定其效力并推动其纠正，这依然是维护您合法权益的有效武器。

如果您正面临因“红头文件”引发的行政争议，希望了解如何在诉讼中有效提出附带审查申请，欢迎联系我们。

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