在日常法律咨询中，我们经常遇到当事人拿着红头文件来问：“我觉得这个文件规定不合理，能去申请行政复议，让复议机关审查这个文件吗？”也有人收到行政处罚决定后，发现依据的文件似乎存在问题，却不知道在行政复议中能不能把矛头指向文件本身。
这个问题的答案是肯定的——在行政复议中，可以对规范性文件提出附带审查申请。 今天，四川北展律师事务所就从2023年修订的《行政复议法》出发，为您讲清楚这项制度怎么用。
答案是明确的：可以在申请行政复议时，一并对作为依据的规范性文件提出审查申请。
这一结论的法律依据是《行政复议法》第十三条。该条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请：国务院部门的规范性文件；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件；乡、镇人民政府的规范性文件；法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。
需要注意的是，规章不在此列。规章的审查依照法律、行政法规另行办理。这里所说的“附带审查”，通俗解释就是“搭便车”——不能单独就文件本身申请行政复议，必须在针对具体行政行为（如行政处罚、行政许可决定等）申请复议的同时，一并提出对作为该行为依据的文件的审查请求。2023年修订的行政复议法进一步明确了这一规则，弥补了原有制度在附带审查方面的不足。
如果申请时还不知道这个文件，怎么办？
《行政复议法实施条例》第五十三条对此作出了补充规定：申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的，可以在行政复议机关作出行政复议决定之前提出附带审查申请。这一规定为申请人提供了补充申请的机会，避免了因“信息不对称”而丧失救济权利的情况。
复议机关收到附带审查申请后，怎么处理？
根据《行政复议法》第五十六条至第六十条的规定，附带审查申请的处理分为以下几种情况：
如果复议机关有权处理该规范性文件的，应当在三十日内依法处理。复议机构应当自行政复议中止之日起三日内，书面通知规范性文件的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复，制定机关应当自收到通知之日起十日内提交书面答复及相关材料。复议机关经审查认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知；认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。
如果复议机关无权处理的，应当在七日内转送有权处理的行政机关依法处理。接受转送的行政机关应当自收到转送之日起六十日内将处理意见回复转送的行政复议机关。
需要注意的一个特殊情形：如果文件实质上属于具体行政行为，可以单独申请复议。
一般情况下，规范性文件属于抽象行政行为，不能单独申请行政复议。但如果一份文件具有对象特定、事项特定或非反复适用特征的，实质上就属于具体行政行为而非抽象行政行为，当事人可以就该文件直接申请行政复议。例如，街道办事处发布的针对特定小区住户收取特定费用的决定，由于对象特定、事项特定且一次性收取，属于具体行政行为，可以单独申请行政复议。
总结来说，在行政复议中可以对规范性文件提出附带审查，但必须遵守“附带”规则——即在对具体行政行为申请复议的同时一并提出，不能单独就文件本身申请复议。规章不在此列。如果申请时尚未知晓该文件，可以在复议决定作出前补充提出申请。
如果您在行政复议中遇到了规范性文件合法性问题，或者对申请程序有疑问，欢迎咨询四川北展律师事务所，我们将为您提供专业的法律评估和文书指导。
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